A. Pendahuluan.
Kas adalah elemen kunci dalam penentuan kebijakan operasional dalam pemerintahan. Praktik manajemen kas yang buruk tidak saja dapat menyebabkan pemborosan namun juga menghambat pertumbuhan pasar keuangan suatu negara dan dapat mengurangi efektifitas dari kebijakan moneter.

Menurut Yibin Mu (2006), dalam mencapai tujuan manajemen kas pemerintah yang efektif pemerintah harus memiliki tiga building blocks fungsional, yaitu: Manajemen Penerimaan dan Pembayaran Kas Pemerintah, Kemampuan Cash Flow Forecasting yang akurat, dan Manajemen Saldo Kas Pemerintah.


B. Tinjauan Teoritis.

Perhitungan target saldo kas yang harus dimiliki oleh organisasi dalam memenuhi kebutuhannya dari waktu ke waktu menyangkut trade-off antara opportunity cost karena memiliki kas terlalu banyak dan trading cost (biaya mengubah surat berharga menjadi kas) karena memiliki kas terlalu sedikit (Murwanto, 2006). Model ekonomi manajemen kas pada Gambar 2 menggambarkan permasalahan tersebut secara grafis jika organisasi disini dianalogikan dengan pemerintah maka jika pemerintah memiliki saldo kas terlalu rendah, pemerintah akan menjual surat-surat berharganya (dan mungkin akan membeli surat berharga lagi untuk mengganti surat berharga yang telah dijual) lebih sering sehingga trading cost naik kemudian jika saldo kasnya semakin besar trading cost-nya cenderung akan turun namun opportunity cost dari memiliki kas akan bertambah sejalan dengan peningkatan saldo kas. Pada titik C* pada gambar di atas, jumlah kedua biaya tersebut berada pada titik minimum, seperti yang digambarkan sebagai kurva total biaya. Secara teoritis titik tesebut adalah target saldo kas atau saldo kas optimal bagi organisasi.

C. Tujuan Manajemen Kas Pemerintah.
Secara umum ada beberapa tujuan utama manajemen kas pemerintah menurut beberapa praktisi/akademisi, yaitu sebagai berikut:

1. Menghindari penyimpanan idle cash balances melalui keputusan pembayaran dan penerimaan kas yang tepat waktu, serta kemampuan peramalan cash-flow yang akurat.
2. Memaksimalkan keuntungan pada idle cash (jika terjadi kelebihan kas) dan menghindari akumulasi simpanan pemerintah yang tidak mendapatkan imbal balik (remunerasi) serta menekan seminimal mungkin biaya-biaya yang terkait dengan penyimpanan saldo tersebut pada sistem perbankan baik di bank sentral atau bank komersial.
3. Mampu mengendalikan berbagai risiko diantaranya risiko operasional, risiko kredit dan risiko pasar yang terkait dengan kegiatan pemerintah dan pendanaan kegiatan pemerintah.
4. Memastikan bahwa kas yang cukup tersedia untuk membayar pengeluaran saat jatuh tempo dan meminjam hanya bila diperlukan dengan upaya meminimalkan biaya pinjaman pemerintah dan mampu menyediakan pendanaan bagi pengeluaran pemerintah atau pembayaran hutang pemerintah tepat waktu.

Jika dikerucutkan kembali seturut dengan tinjauan teoritis sebelumnya maka dapat diringkas sesuai pada tabel berikut.

D. Manajemen Kas yang telah dilaksanakan Ditjen Perbendaharaan
Upaya manajemen kas negara yang dilakukan oleh pemerintah (Kementerian Keuangan) yang pada tingkat pelaksanaannya oleh Direktorat Jenderal Perbendaharaan (DJPB) telah mengalami perkembangan yang sangat dinamis. Penerapan prosedur Manajemen Kas Pemerintah dilakukan secara bertahap dalam pencapaian tujuan manajemen kas, prosedur-prosedur yang telah dilakukan yaitu: Modul Penerimaan Negara Prima, Penertiban Rekening Pemerintah, Treasury Single Account dan yang terakhir adalah Treasury National Pooling. DJPB sebagai kuasa Bendahara Umum Negara telah melakukan langkah pengelolaan kas sebagaimana seorang manajer keuangan untuk memenuhi dua tujuan pertama manajemen kas seperti yang dikemukakan Hanafi (2004) yaitu:
1. Mempercepat pemasukan kas.
DJPB memprakarsai sistem satu pintu dalam pengelolaan penerimaan negara bernama Modul Penerimaan Negara yaitu bentuk pertama dari manajemen kas yaitu manajemen penerimaan dimana seluruh penerimaan negara (Pajak, PNBP, Bea, dan Cukai) dikumpulkan dalam satu modul sehingga tidak terpecah dari segi pertanggungjawaban dan pelaporannya.

2. Memperlambat pengeluaran kas.
Dalam mencapai tujuan ini pemerintah juga mengintensifkan penggunaan sistem perbankan untuk membayar tagihan atas beban APBN. permintaan tagihan melalui e-kirana (elektronik-perkiraan dana) yang dilakukan setiap hari sehingga memastikan pembayaran dilakukan secara tepat waktu dan tepat jumlah. Pembayaran uang muka kerja dan pelunasan tagihan atas beban APBN secara bertahap juga adalah bagian dari upaya pemerintah memperlambat pengeluaran kas. Penerapan Treasury Single Account juga merupakan upaya pemerintah untuk dapat memusatkan percepatan pengumpulan penerimaan kas pemerintah dan memperlambat pembayaran dengan tidak lagi menyimpan kas negara pada rekening bank operasional yang nantinya akan mengendap menjadi idle cash.

3. Untuk mencapai tujuan ketiga yaitu memelihara saldo kas yang optimal pada saat ini menurut penulis DJPB masih dalam proses pengembangan metode pencapaian tujuan tersebut, terutama saat ini terdengar gaung pembentukan dealing room dan telah diterbitkannya PMK 03/2010 tentang Pengelolaan Kelebihan dan Kekurangan Kas. Setelah dua tujuan pertama dicapai maka cash availability akan meningkat. Setelah ketersediaan kas meningkat, langkah berikutnya adalah menentukan saldo kas yang optimal, sebab memegang kas mempunyai trade-off tingkat keuntungan dan risiko (Hanafi, 2004). Dalam perusahaan bisnis kekurangan kas bisa menyebabkan kegiatan operasional terganggu, sebaliknya memegang kas yang terlalu besar dapat menyebabkan kurangnya produktivitas aset perusahaan, karena secara umum, kas merupakan aset yang paling rendah produktivitasnya sedangkan dalam kasus pemerintah akibat dari adanya peningkatan saldo kas yang besar adalah penyerapan likuiditas yang tinggi dari sektor perbankan dan penurunan saldo kas berarti adanya injeksi likuiditas kepada sektor perbankan (Mu Yibin, 2006), karena itu volatilitas dari saldo kas pemerintah berkontribusi pada volatilitas reserve balance dari sektor perbankan.

Dalam pencapaian tujuan yang ketiga dari manajemen kas yaitu memelihara saldo optimal atau building blocks yang ketiga dari effective government cash Management yaitu Manajemen Saldo Kas Pemerintah. Yibin Mu (2006) mengemukakan ada dua model umum yang dilakukan dalam manajemen saldo kas pemerintah yaitu: simple cash balance management model dan active cash balance management model.

1. Simple cash balance management model. Dalam model ini, manajer keuangan tidak secara aktif menginvestasikan saldo kasnya di pasar keuangan namun akan menempatkan saldonya pada bank sentral atau bank komersial pada saat terjadi kelebihan kas. Model ini yang digunakan oleh pemerintah Indonesia pada tahun 2009 - 2010 dengan adanya Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Gubernur Bank Indonesia Nomor 17/KMK.05/2009 dan Nomor 11/3/KEP.GBI/2009 tentang Koordinasi Pengelolaan Keuangan Negara. Pada keputusan bersama tersebut disebutkan bahwa Bank Indonesia akan memberikan Imbal bunga atas penempatan uang negara di Bank Indonesia.
2. Model Manajemen Saldo Kas Pemerintah berikutnya adalah Active Cash Balance Management (CBM) Model. Model ini bertujuan untuk melakukan smoothing pada perubahan short-term pada saldo kas pemerintah di bank sentral dan lebih menantang dalam praktiknya. Model ini banyak diterapkan di negara eropa seperti Belanda dan United Kingdom (Inggris). Pada model ini pemerintah menetapkan target saldo akhir hari (inilah yang dapat disebut juga saldo optimal) pada treasury single account yang dimilikinya, kemudian manajer keuangan pemerintah akan secara aktif menginvestasikan kelebihan kas dan atau melakukan pinjaman untuk mencapai target saldo kas pemerintah.

Mungkin para pembaca sudah bertanya-tanya apa kaitannya paparan penulis di atas dengan judul yang disajikan: Cash and Debt Management? Dalam pengelolaan kas di masa yang akan datang terlihat jelas DJPB sebagai manajer kas pemerintah akan mengarahkan pengelolaan kas Negara ke arah active CBM model, hal ini terlihat dengan adanya inisiatif usaha pembentukan dealing room pada Direktorat Pengelolaan Kas Negara dalam upaya mengelola saldo kas pemerintah (jika terjadi kelebihan maupun kekurangan). Upaya pengelolaan kelebihan/kekurangan kas dalam mencapai saldo optimal kas pemerintah sebagaimana diamanatkan oleh PMK 03/2010 juga akan melibatkan marketing operating tools (yaitu: penempatan di bank, surat berharga Negara, repo, reverse repo) yang juga telah dijabarkan pada Gambar 1 di atas. Untuk itu dibutuhkan koordinasi antara pengelolaan kas dan pengelolaan utang (cash and debt management) agar penerbitan utang dilakukan pada saat kas memang benar-benar membutuhkan dan jika terjadi kelebihan kas dapat diinvestasikan demi mendapat imbal balik bagi pemerintah.

E. Studi Kasus & Analogi.
Pada studi kasus*) yang telah dilakukan oleh penulis dengan menggunakan data aliran kas pemerintah, data BI rate, data penerbitan surat berharga negara dan data yield surat berharga Negara untuk tahun 2009 ditemukan bahwa pada tahun 2009 rata-rata interest rate of opportunity cost yang ditanggung pemerintah adalah 8,25 % dan average cost of selling securities sebesar Rp 158.581.141.000,-. Kedua variable tersebut (interest rate of opportunity cost dan average cost of selling securities) digunakan untuk menghitung total trading cost dan opportunity cost yang ditanggung pemerintah pada tahun 2009, ditemukan total trading cost sebesar 1,8 triliun dan total opportunity cost sebesar 6,6 triliun.

Penulis akan mencoba menyederhanakan penjelasan dengan menganalogikan pemerintah sebagai individu sebut saja Polan. Polan dapat mengalami dua kondisi yaitu kelebihan dan kekurangan kas. Jika Polan mengalami kekurangan kas maka Polan harus meminjam kas, namun untuk setiap peminjaman Polan dikenakan rata-rata biaya sebesar 158 juta per peminjaman. Pada saat ini Polan belum mengelola koordinasi kas dan hutangnya, artinya polan dapat tetap saja berhutang walau terjadi kelebihan kas. Permasalahannya adalah ketika Polan berhutang, Polan memberikan rate bagi kreditornya sebesar 12% (estimasi) sedangkan jika Polan kelebihan kas, Polan hanya menyimpan uangnya di Bank yang memberikan imbal bunga sebesar kurang lebih 4% (estimasi) dan menghasilkan selisih (opportunity cost) akibat Polan tidak mengelola utang dan kasnya sebesar 8,25%. Dan setelah dihitung-hitung pada tahun 2009 untuk memenuhi seluruh kebutuhan kasnya ketika terjadi kekurangan Polan membutuhkan biaya (trading cost) sebesar 1,8 triliun serta dalam upaya memanfaatkan kasnya ketika terjadi kelebihan kas Polan tertinggal 6,6 triliun (opportunity cost) dari upaya terbaik untuk memanfaatkan kas tersebut karena belum adanya koordinasi antara manajemen hutang dan kas .

Jika penjelasan Polan tersebut dikembalikan kembali pada konteks manajemen kas pemerintah maka pemerintah menanggung biaya total akibat memegang kas (total cost of holding cash) sebesar 8,4 triliun yang sebagian besar disebabkan kurangnya koordinasi waktu antara penerbitan hutang dan kelebihan kas. Analoginya tangan kanan Polan memiliki kelebihan uang namun tangan kirinya masih meminjam saja. Pada konteks pemerintah ini terjadi karena pengelolaan kas dan pengelolaan utang memang tidak berada dalam satu atap (red. Pengelolaan kas pada DJPB, Pengelolaan utang pada DJPU). Untuk itulah penguatan kompetensi dalam cash and debt management perlu dilakukan sesegera mungkin agar inefisensi dalam pengelolaan kas Negara dapat diperkecil bahkan jika mungkin dihilangkan.

Pada prinsipnya penerbitan PMK 03/2010 tentang Pengelolaan Kelebihan dan Kekurangan Kas telah memperlihatkan inisiatif pemerintah dalam penguatan kompetensi cash and debt management untuk itu pada langkah berikutnya para manajer keuangan pemerintah (baik manajer kas maupun manajer hutang) perlu menyiapkan prosedur dalam operasional cash and debt management sehari-harinya, baik upaya pembentukan entitas tersendiri (contoh: dealing room) maupun SOP terkait pekerjaan dari entitas tersebut. Selain legal base pemerintah juga membutuhkan penguatan di sektor Sumber Daya Manusia, karena cash and debt management bukan sekedar rangkaian peraturan dan prosedur namun juga decision making intelligent effort dari si manajer kas.

F. Kesimpulan.
Dari paparan di atas dapat disimpulkan bahwa cash and debt management adalah satu bagian yang krusial dalam manajemen saldo kas pemerintah yang harus dikelola dalam upaya meminimumkan total cost of holding cash pemerintah. Dalam peletakan dasar bagi pengembangan kompetensi cash and debt management pemerintah maka ada beberapa poin yang perlu dilakukan, yaitu:

1. Mengidentifikasi cost yang muncul dalam upaya mengatasi kekurangan dan jika terjadi kelebihan kas. Identifikasi cost ini dapat menggunakan data historis sebagai basis pengestimasian.
2. Setelah cost ini diidentifikasi maka untuk selanjutnya perlu dicari faktor/aktivitas penyebab cost tersebut. Dalam konsep Activity Based Cost System dikenal ungkapan: “Cost is caused and the cause is cost is activity, and activity can be managed”. Untuk melakukan cost drilling (upaya mengelola cost) yang perlu di kelola adalah faktor-faktor penyebab cost tersebut baik itu dari internal maupun eksternal pemerintah.
3. Menyiapkan kerangka peraturan untuk debt & cash management dalam rangka koordinasi antar dua Direktorat yang mengelola subjek tersebut.
4. Menyiapkan kerangka peraturan dan prosedur yang mampu memfasilitasi kegiatan manajerial kas yang berlangsung secara dinamis (tidak terlalu rigid), memfasilitasi risk management bagi pengelolaan kas dan menyediakan perlindungan secara proporsional terhadap tindakan profesional manajer kas yang berhubungan dengan risk taking pada ukuran risiko tertentu.

   Catatan: ungkapan mencari manfaat maksimal dari kas dalam arti “mencari keuntungan tertinggi dengan risiko terendah” sepertinya kurang sejalan dengan teori risk and return trade off pada investasi. Yang dapat dilakukan seorang manajer keuangan adalah mengupayakan manfaat optimal dari kas yaitu : “mencari keuntungan tertinggi dengan risiko tertentu” atau “mencari keuntungan tertentu dengan risiko terendah” Variabel “risiko tertentu” dan “keuntungan tertentu” itulah yang perlu difasilitasi dalam kerangka peraturan dan prosedur dalam cash & debt management.

5. Menyiapkan Sumber Daya Manusia (capacity building) yang mampu melaksanakan fungsi manajer kas, terutama dalam proses planning, forecasting, risk management dan cash investment decision making yang melibatkan kas pemerintah

Tulisan ini memiliki banyak keterbatasan karena keterbatasan pemahaman penulis, namun semoga dapat menjadi masukan keilmuan bagi pembaca pada umumnya dan DJPB pada khususnya. Kritik dan saran mengenai tulisan ini sangat diharapkan sebagai masukan untuk penulis.

*) Catatan: Penelitian tersebut memiliki asumsi dan keterbatasan penelitian namun tujuan penelitian untuk dapat mengestimasi total cost of holding cash pemerintah pada tahun 2009 telah melalui metode penelitian yang memiliki dasar teori manajemen keuangan.

Eko Sumando
Penulis adalah pelaksana pada KPPN Serui dan alumnus beasiswa internal DJPB
Jurusan Manajemen Keuangan Fakultas Ekonomika dan Bisnis Universitas Gadjah Mada.

Daftar Pustaka
. 2009. Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Gubernur Bank Indonesia Nomor 17/KMK.05/2009 dan Nomor 11/3/KEP.GBI/2009 tentang Koordinasi Pengelolaan Keuangan Negara.
. 2010. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 03/PMK.05/2010 tentang Pengelolaan Kelebihan / Kekurangan Kas
Mu, Yibin. 2006. Government Cash Management: Good Practice & Capacity Building Framework. World Bank: Financial Sector Discussion Series.
Lenert, Ian. 2009. Modernizing Cash Management. IMF Technical Notes and Manuals.
Williams, Mike. 2004. Government Cash Management: Best International Practice, Mike Williams.
Hanafi, M. (2004). Manajemen Keuangan. Yogyakarta: BPFE.
Ross, (2008). Corporate Finance Fundamentals (8th ed). New York: McGraw-Hill.
Murwanto, R, dkk (2006). Manajemen Kas. Jakarta: Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan Departemen Keuangan RI.
Sumando, Eko. Analisis Perbandingan Model Manajemen Saldo Kas Pemerintah: Simple Cash Balance Management dan Active Cash Balance Management dengan Pendekatan Model manajemen Kas Miller-Orr (Studi Kasus pada Saldo Kas Pemerintah tahun 2009). Skripsi Sarjana (tidak dipublikasikan). Yogyakarta: Fakultas Ekonomika dan Bisnis Universitas Gadjah Mada, 2010.