I Gede Edy Sulasta Dwi Nusa Putra (KPPN Selong)
Bagaikan peribahasa “Ada Bukit di Balik Pendakian” begitulah kurang lebih yang sedang dialami oleh Pemerintah Daerah pada tahun anggaran 2023, di saat Pemerintah Daerah terus berupaya untuk menata pengelolaan keuangan daerah dan terus mengoptimalkan kapasitas fiskalnya, muncul kebijakan baru pada tahun anggaran 2023 yaitu bagian DAU yang ditentukan penggunaannya. Belum selesai dengan urusan “menggali” potensi daerah untuk meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD) dan kapasitas fiskalnya, Pemerintah Daerah sudah dihadapkan dengan tantangan pengelolaan dana perimbangan dari Pemerintah Pusat khususnya Dana Alokasi Umum (DAU).
DAU merupakan bagian penting dalam pendapatan daerah yang termasuk dalam komponen dana perimbangan yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Penyaluran DAU dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah diharapkan dapat memperkecil ketimpangan kemampuan keuangan antardaerah, sehingga daerah-daerah yang memiliki kapasitas fiskal minim tetap dapat menjalankan pelayanan umum kepada masyarakat. Oleh karena itu DAU berperan penting dalam keuangan daerah.
Peraturan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 139/PMK.07/2019 tentang Pengelolaan Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum, dan Dana Otonomi Khusus menyebutkan bahwa DAU adalah dana yang dialokasikan dalam APBN kepada daerah dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antardaerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Masih di PMK yang sama, disebutkan bahwa kebutuhan DAU setiap daerah disusun dengan memperhatikan perkiraan celah fiskal per daerah secara nasional; kebutuhan pendanaan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah yang meliputi pendanaan pegawai, belanja operasional, dan layanan publik; perkiraan DAU dalam tiga tahun terakhir; dan perkiraan penerimaan dalam negeri neto.
DAU yang Ditentukan Penggunaannya
Sebelum tahun anggaran 2023, penyaluran DAU kepada Pemerintah Daerah dilaksanakan setiap bulan sebesar 1/12 (satu per dua belas) dari pagu alokasi yang diterima tiap-tiap Pemda Provinsi/Kabupaten/Kota. Dengan demikian pada posisi saat itu Pemerintah Daerah dapat “bermanuver” menggunakan DAU untuk prioritas, kebutuhan, serta program-program daerah yang mengarah pada optimalisasi pelayanan kepada masyarakat tanpa adanya spesifikasi alokasi dari DAU tersebut terhadap bidang-bidang tertentu. Hal tersebut membuat Pemerintah Daerah dapat dengan leluasa dan fleksibel mengelola DAU dalam rangka desentralisasi dan otonomi daerah.
Sebelum memasuki Tahun Anggaran 2023 terbit Peraturan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 211/PMK.07/2022 tentang Perubahan Ketiga atas Peraturan Menteri Keuangan Nomor 139/PMK.07/2019 tentang Pengelolaan Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum, dan Dana Otonomi Khusus. Pasal 38A ayat 1 PMK tersebut berbunyi bahwa alokasi DAU setiap daerah terdiri atas bagian DAU yang tidak ditentukan penggunaannya dan bagian DAU yang ditentukan penggunaannya. Tidak dapat dipungkiri bahwa Pemerintah Daerah cukup terkejut terhadap “barang” baru ini.
Apa yang dimaksud DAU yang tidak ditentukan penggunaannya dan DAU yang ditentukan penggunaannya? Apa perbedaannya? Mungkin itulah yang muncul di benak Pemerintah Daerah saat membaca PMK tersebut. DAU yang tidak ditentukan penggunaannya atau dikenal dengan istilah DAU Block Grant merupakan DAU yang sebelum tahun 2023 yang sudah diterima oleh Pemerintah Daerah setiap bulannya sesuai alokasi masing-masing dan dapat digunakan oleh Pemerintah Daerah untuk melaksanakan pelayanan umum kepada masyarakat serta memenuhi prioritas dan kebutuhan daerah sesuai dengan kewenangan desentralisasi dan otonomi daerah. Tidak jauh berbeda dengan PMK Nomor 139/PMK.07/2019, DAU Block Grant disalurkan setiap bulan sebesar 1/12 (satu per dua belas) dari pagu alokasi.
Bagaimana dengan DAU yang ditentukan penggunaannya? DAU yang ditentukan penggunaannya atau dikenal dengan istilah Specific Grant atau DAU earmarked adalah bagian DAU yang diberikan kepada Pemerintah Daerah yang khusus digunakan untuk membiayai penggajian formasi Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK), pendanaan kelurahan, bidang pendidikan, bidang kesehatan, dan bidang pekerjaan umum. Dalam arti lain DAU yang ditentukan penggunaannya tidak dapat digunakan untuk membiayai kegiatan dan/atau program daerah di luar bidang-bidang yang telah ditentukan oleh PMK tersebut.
Munculnya DAU yang ditentukan penggunaannya tersebut merupakan “barang” baru yang harus dikelola dan dimanfaatkan oleh Pemerintah Daerah. DAU yang ditentukan penggunaannya tersebut berbeda dengan DAU Block Grant. DAU yang ditentukan penggunaannya disalurkan secara bertahap. Pemerintah Daerah wajib memenuhi prasyarat di tiap tahapnya sesuai PMK Nomor 211/PMK.07/2022 sebelum disalurkan dari Rekening Kas Umum Negara (RKUN) ke Rekening Kas Umum Daerah (RKUD).
Tantangan baru muncul untuk Pemerintah Daerah. Jika biasanya Pemerintah Daera mengelola DAU dengan fleksibel untuk menjalankan kegiatan dan/atau program daerah, saat ini pengelolaan DAU sudah ditentukan penggunaannya oleh Pemerintah Pusat. Untuk daerah yang kemampuan fiskalnya sudah memadai tentu kebijakan ini bukanlah sesuatu yang sulit. Namun, bagaimana dengan daerah yang kemampuan fiskalnya sedang, rendah, atau sangat rendah?
Jika kita menelisik pada PMK Nomor 193/PMK.07/2022 tentang Peta Kapasitas Fiskal Daerah masih banyak daerah Provinsi/Kota/Kabupaten yang kapasitas fiskalnya sedang, rendah, dan/atau sangat rendah. Adanya DAU yang ditentukan penggunaannya ini membatasi “gerak” dari Pemerintah Daerah dalam mengoptimalkan pendapatan transfer yang diperoleh dari APBN.
Merujuk pada PMK Nomor 212/PMK.07/2022 tentang Indikator Tingkat Kinerja Daerah dan Ketentuan Umum Bagian Dana Alokasi Umum Yang Ditentukan Penggunaannya Tahun Anggaran 2023, DAU yang ditentukan penggunaannya dihitung berdasarkan indikator yang mencerminkan tingkat Kinerja Daerah, besaran pembayaran gaji PPPK, dan satuan biaya per Kelurahan pada tiap-tiap urusan Pemerintahan Daerah. DAU yang ditentukan penggunaannya digunakan untuk mendanai kegiatan fisik dan/atau nonfisik dalam rangka peningkatan kualitas layanan dasar bidang-bidang yang telah ditentukan tersebut.
DAU yang ditentukan penggunaannya untuk Bidang Pendidikan, Bidang Kesehatan, dan Bidang Pekerjaan Umum sudah ditentukan kegiatan dan subkegiatan prioritas serta kegiatan dan subkegiatan pendukung sebagaimana tercantum dalam PMK Nomor 212/PMK.07/2022. Dengan kata lain DAU yang ditentukan penggunaannya tidak dapat digunakan untuk membiayai selain kegiatan dan subkegiatan yang telah diatur dalam PMK Nomor 212/PMK.07/2022. Akibatnya, daerah-daerah yang masih mengandalkan pendapatan dari dana perimbangan tidak sepenuhnya dapat menggunakan DAU untuk kebutuhan dan program daerah seperti alokasi DAU sebelum Tahun Anggaran 2023 yang bisa digunakan secara fleksibel oleh Pemerintah Daerah untuk menjalankan kegiatan prioritas daerah.
Kendala lainnya yaitu apabila persyaratan penyaluran di tiap tahapnya tidak dapat dipenuhi oleh Pemerintah Daerah, maka DAU yang ditentukan penggunaannya tidak dapat disalurkan ke Kas Daerah sebagaimana diatur dalam PMK 211/PMK.07/2022. Artinya anggaran DAU tidak dapat digunakan untuk mendanai kegiatan/program lain seperti halnya DAU yang diterima Pemerintah Daerah sebelum tahun anggaran 2023.
Peranan DAU untuk Pembangunan Daerah
Menurut Saragih (2003) melalui otonomi daerah, pembangunan daerah yang dilakukan masyarakat lokal merupakan strategi yang paling efektif dibandingkan strategi pembangunan yang bersifat sentralistik yang dilakukan pusat. Namun, dalam menjalankan desentralisasi, pemerintah daerah biasanya mengalami kekurangan dalam APBD. Hal ini terjadi karena tidak seimbangnya penerimaan daerah yang tujuannya untuk memenuhi kebutuhan masyarakat, untuk mengatasi masalah tersebut pemerintah memberikan dana perimbangan, dana yang berasal dari APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk memenuhi kebutuhan daerah dalam pelaksanaan desentralisasi.
Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah merupakan momentum yang sangat baik bagi setiap daerah dalam melaksanakan pembangunan dalam segala aspek, termasuk pembangunan ekonominya. Dana perimbangan diharapkan dapat digunakan seefisien dan seefektif mungkin oleh pemerintah daerah dengan melibatkan seluruh masyarakat dalam upaya membangun daerah. Tujuan hal tersebut untuk mengurangi ketimpangan dan kesenjangan sumber pendanaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah (Nurfadilah, 2019).
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, salah satu jenis dana perimbangan adalah Dana Alokasi Umum (DAU). Tidak bisa dimungkiri bahwa DAU merupakan salah satu penyumbang pendapatan terbesar untuk daerah, sehingga DAU selalu menjadi “angin segar” dalam instrumen pembangunan daerah.
Pada tahun 2023 alokasi DAU berubah sehubungan dengan terbitnya PMK Nomor 211/PMK.07/2022 tentang Perubahan Ketiga Atas Peraturan Menteri Keuangan Nomor 139/PMK.07/2019 tentang Pengelolaan Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum, dan Dana Otonomi Khusus. Pada PMK tersebut ditentukan bahwa pada tahun anggaran 2023 DAU terbagi menjadi DAU yang tidak ditentukan penggunaannya dan DAU yang ditentukan penggunaannya (earmarked). Untuk DAU yang tidak ditentukan penggunaannya (block grant) sama seperti dengan penggunaan DAU pada tahun-tahun sebelumnya (sebelum tahun anggaran 2023), sedangkan DAU yang ditentukan penggunaannya digunakan untuk bidang/bagian yang sudah ditentukan sesuai dengan Peraturan Menteri Keuangan. Lalu apa hubungan antara DAU yang ditentukan penggunaannya dengan peningkatan pembangunan daerah?
Melalui DAU yang ditentukan penggunaannya tentu diharapkan prioritas pengeluaran anggaran serta pembangunan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat sejalan dengan pembangunan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah. Selain itu, DAU yang ditentukan penggunaannya juga mendorong Pemerintah Daerah agar DAU tidak hanya digunakan untuk memenuhi kebutuhan belanja pegawai, tetapi juga dapat digunakan untuk memenuhi standar pelayanan minimum kepada masyarakat serta pembangunan infrastruktur di daerah.
Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan Kemenkeu Luky Alfirman mencatat bahwa daerah yang menggunakan DAU untuk belanja pegawai mencapai 64,8 persen dari total porsi dana yang didapat dari pemerintah pusat. Sementara rata-rata dominasi belanja pegawai dari total belanja pemda berkisar 32,4 persen. Adapun belanja infrastruktur hanya sepertiganya, yakni sekitar 11,5 persen (kaltim.bpk.go.id, 2023).
Sudah semestinya DAU digunakan untuk pembangunan fisik, nonfisik, dan infrastruktur di daerah. Sudah seharusnya pula DAU digunakan untuk belanja modal Pemerintah Daerah. Hal tersebutlah yang menjadi pertimbangan sehingga pada tahun 2023 ini dialokasikan DAU yang ditentukan penggunaannya kepada daerah agar DAU dapat berperan banyak terhadap pembangunan di daerah khususnya terhadap bidang-bidang yang telah ditentukan sesuai PMK Nomor 212/PMK.07/2022.
Melalui DAU yang ditentukan penggunaannya, belanja Pemerintah Daerah menjadi lebih terarah untuk mendanai kegiatan fisik dan/atau nonfisik bidang-bidang yang sudah ditentukan seperti Pendidikan, Kesehatan, dan Pekerjaan Umum. Melalui penggunaan DAU yang spesifik terhadap bidang-bidang prioritas nasional tersebut tentu pembangunan daerah akan sejalan dengan pembangunan Pemerintah Pusat, sehingga penggunaan DAU tidak lagi berfokus pada belanja pegawai, tetapi mengarah pada peningkatan pelayanan dan pembangunan daerah.
Tentu DAU yang ditentukan penggunaannya merupakan salah satu solusi untuk pembangunan daerah yang searah dan sejalan dengan pembangunan yang dicanangkan oleh Pemerintah Pusat, serta menjadi jawaban bahwa DAU juga berperan penting dalam peningkatan pelayanan umum yang berkorelasi terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakat. Hal ini didukung oleh tiap tahap penyaluran DAU yang ditentukan penggunaannya sudah diatur dokumen persyaratan yang harus dipenuhi. Apabila tidak dipenuhi oleh Pemerintah Daerah, maka DAU yang ditentukan penggunaannya tidak disalurkan ke Kas Daerah sebagaimana diatur dalam PMK Nomor 211/PMK.07/2022. Kebijakan tersebut menunjukkan bahwa DAU yang ditentukan penggunaannya bersifat “tegas” terhadap arah pembangunan daerah, karena apabila DAU yang ditentukan penggunaannya tidak salur maka dana tersebut masih di Kas Umum Negara dan tidak dapat digunakan oleh Pemerintah Daerah untuk mendanai kegiatan lain.
Pada akhirnya dana perimbangan yang diperoleh Pemerintah Daerah bersumber dari APBN ditujukan untuk pembangunan daerah dan kesejahteraan masyarakat, begitu pula arah pembangunan yang selaras antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah. DAU yang ditentukan penggunaannya hadir mulai tahun anggaran 2023 sebagai sebuah solusi sekaligus tantangan bagi Pemerintah Daerah dalam pengelolaannya. Pembangunan daerah melalui DAU yang ditentukan penggunaannya khususnya pada bidang pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum, pendanaan kelurahan, dan penggajian formasi PPPK sejalan dengan prioritas nasional serta menunjukkan bahwa DAU sebagai salah satu jenis dana perimbangan dengan alokasi yang besar dapat berkontribusi terhadap pembangunan daerah.
Disclaimer: Tulisan ini merupakan opini pribadi penulis dan tidak mewakili pandangan organisasi.
