Sejak tahun 2001, APBN direncanakan, ditetapkan dan dilaksanakan dalam Tahun Anggaran yang berlaku mulai tanggal 1 Januari sampai dengan 31 Desember. Pada masa transisi, untuk tahun anggaran yang berakhir pada 31 Desember 2000 sempat terjadi periode pelaksanaan APBN yang berlaku selama 9 bulan. Sebelumnya, pemerintah menggunakan periode Tahun Anggaran yang berlaku sejak 1 April sampai dengan 31 Maret. Perubahan periode tahun anggaran ini erat kaitannya dengan upaya penyempurnaan pengelolaan keuangan negara sebagaimana kemudian diamanatkan dalam UU Keuangan Negara dan UU Perbendaharaan Negara. Penggunaan periode Tahun Anggaran sejak 1 Januari sampai dengan 31 Desember sejalan dengan penggunaan format I-Account dalam penyajian APBN. Berbeda dengan format T-Account yang berlaku sebelumnya, penyajian APBN dengan format I-Account memberikan transparansi dan informasi yang lebih baik terkait dengan sumber-sumber pendapatan dan khususnya pembiayaan APBN, termasuk besaran surplus atau defisit yang direncanakan. Penyajian APBN dengan format I-Account dan periode Tahun Anggaran yang sama dengan tahun fiskal yang lebih lazim digunakan oleh dunia usaha ini, relatif memberikan kemudahan bagi segenap pihak yang membutuhkan informasi, melakukan prognosis dan analisis atas kinerja pemerintah khususnya di bidang keuangan dan perekonomian.

Di samping aspek perencanaan, periode Tahun Anggaran merupakan bagian integral dari mekanisme pelaksanaan, dan penyusunan serta penyampaian laporan pertanggungjawaban APBN. Dalam hal manajemen pengeluaran negara dan pengelolaan likuiditas, terdapat potensi dan resiko terkait dengan adanya seasonal fluctuation yang merujuk pada pada pola aktivitas perekonomian dan keuangan pada periode tertentu. Khususnya dengan penggunaan basis akrual, diperlukan penanganan atas potensi distorsi informasi ekonomi makro, dalam hal pengakuan atas unsur neraca (aset, hutang dan ekuitas) mengacu pada tanggal cut-off dalam periode pelaporan yang berbeda dengan periode tahun fiskal yang umumnya digunakan oleh suatu lingkungan ekonomi tertentu. 

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara adalah instrumen dari kebijakan publik. Sejalan dengan periode Tahun Anggaran yang digunakan, akan terdapat suatu titik kritis di mana aspek-aspek pergantian tahun anggaran memerlukan kebijakan yang akuntabel, prudent, dan profesional terhadap serangkaian aktivitas dalam siklus anggaran. Pemahaman atas periode Tahun Anggaran beserta potensi permasalahan yang terkait dengan siklus pengelolaan keuangan negara merupakan bagian penting dalam upaya mewujudkan tujuan-tujuan pengelolaan keuangan negara berupa efisiensi alokasi, efisiensi pelaksanaan/ operasi, dan disiplin fiskal (Allen Schick; 1999 dalam Contemporary Approach to Public Expenditure Management). Hal ini, diantaranya, dilatarbelakangi oleh beberapa aspek, resiko dan kondisi yang peculiar (unik) dalam proses bisnis manajemen keuangan negara.

Potensi Terjadinya Arrears

Penggunaan periode Tahun Anggaran berimplikasi pada adanya pembatasan yang menimbulkan risiko pagu anggaran yang ditetapkan dalam APBN tidak dapat direalisasikan pada periode yang ditentukan. Terdapat variasi atas kondisi dan penyebab sisa pagu anggaran dimaksud. Sisa pagu anggaran dapat bersumber dari penghematan/efisiensi atas kegiatan dengan capaian atas target output, atau yang terkait dengan kondisi di mana target output tidak tercapai akibat tidak terlaksananya kegiatan. Di samping itu, terdapat kondisi yang mirip namun berbeda dengan sisa pagu sebagaimana tersebut di atas, kondisi dimaksud dikenal sebagai Arrears.

Arrears, sebagaimana diulas dalam IMF-PFM Technical Guidance Note: Commitment Controls, adalah kondisi di mana telah dilaksanakan kegiatan berdasarkan alokasi pagu anggaran, namun sampai dengan berakhirnya tahun anggaran belum dilaksanakan pengeluaran/pembayaran atas beban APBN (Radev & Khemani, 2007). Relatif terhadap perbedaan tata cara pembayaran atas beban anggaran negara, terdapat variasi atas pengakuan kondisi arrears.

Diantaranya, pengertian arrears dalam arti luas-- termasuk yang bersumber dari paket pekerjaan yang belum seluruhnya selesai dilaksanakan dan belum memenuhi unsur pengakuan sebagai kewajiban. Risiko terjadinya arrears berbeda dengan adanya potensi sisa pagu, yang secara teoritis memiliki lokus potensi yang bersumber dari aspek perencanaan anggaran. Sebaliknya, risiko arrears bersifat inheren dan lebih berpotensi untuk muncul dari aktivitas pelaksanaan anggaran. Seperti halnya pengaturan yang terkait dengan revisi anggaran, kebijakan pelaksanaan anggaran atas beragam aspek yang berkaitan dengan berakhirnya periode Tahun Anggaran memiliki nilai yang strategis.

Pada saat ini, kebijakan terkait penanganan potensi terjadinya arrears -- dalam arti luas-- diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 243/PMK.03/2015 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Keuangan Nomor PMK 194/PMK.05/2014 tentang Pelaksanaan Anggaran dalam rangka Penyelesaian Pekerjaan yang Tidak Terselesaikan sampai dengan Akhir Tahun Anggaran. Dalam pengaturan ini, meskipun belum menjadi kewajiban terdapat kebijakan untuk penyelesaian atas resiko arrears melalui pembebanan pada alokasi anggaran tahun anggaran berikutnya dengan kompensasi berupa denda dan risiko keterlambatan pembayaran yang timbul dari proses revisi anggaran. Sebaliknya, untuk kondisi yang terkait dengan telah timbulnya kewajiban (arrears dalam arti sempit) berupa adanya tunggakan, belum diatur dalam ketentuan tersendiri. Kebutuhan untuk Taat Asas Analisis atas mekanisme pelaksanaan APBN sebagai implementasi kebijakan publik (dengan APBN sebagai instrumen kebijakan), setidaknya meliputi pembahasan atas dua unsur utama yaitu “institutional context” dan “organisational context”. Guess dan Farnham (2000) dalam Cases in Public Policy Analysis, mengklasifikasikan “institutional context” sebagai elemen ketentuan, dasar hukum dan prosedur, dan “organisational context” sebagai institusi yang melaksanakan dan memastikan terpenuhinya ketentuan dan prosedur dimaksud.

Sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang Perbendaharaan Negara, Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara memiliki kewenangan untuk menetapkan kebijakan dan pedoman pelaksanaan anggaran negara. Kewenangan penetapan pedoman dalam bentuk prosedur dan ketentuan ini sejalan dengan tugas dan kewenangan Menteri Keuangan untuk melakukan pengendalian pelaksanaan anggaran, menetapkan sistem penerimaan dan pengeluaran kas negara, menempatkan uang negara dan mengelola/ menatausahakan investasi, dan kewenangan lainnya dalam melaksanakan kewenangan selaku Chief Financial Officer (CFO) yang tidak hanya berlaku sebagai kasir tetapi melaksanakan fungsi pengelola keuangan yang seutuhnya. Dalam konteks bahasan ini, termasuk kewenangan untuk mengatur ketentuan dan pedoman pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran di akhir tahun anggaran (Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2013 Pasal 164). Di sisi lain, APBN dilaksanakan oleh Menteri Ketua/ Lembaga selaku Pengguna Anggaran yang memiliki kewenangan penggunaan anggaran.

Kewenangan Pengguna Anggaran merupakan kewenangan administratif yang meliputi pembuatan perikatan atau tindakan lain yang mengakibatkan terjadinya penerimaan dan/ pengeluaran, melakukan pengujian atas realisasi perikatan serta memerintahkan pembayaran atau penagihan. Pemisahan kewenangan administratif dan kewenangan kebendaharaan di antaranya untuk meningkatkan akuntabilitas dan menjamin terlaksananya mekanisme saling uji (check and balance) dalam proses pelaksanaan anggaran (Penjelasan UU Perbendaharaan Negara).

Terdapat beberapa kondisi di mana pelaksanaan pengeluaran atas beban APBN di akhir tahun anggaran memerlukan pengaturan dan pedoman sebagai bentuk intervensi kebijakan. APBN di antaranya meliputi kewajiban pemerintah pusat yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih, di mana seluruh penerimaan dan pengeluaran dilakukan melalui Rekening Kas Umum Negara. Di samping itu, sesuai dengan Pasal 21 ayat (1) UU Perbendaharaan Negara, pembayaran atas beban APBN tidak boleh dilakukan sebelum barang/jasa diterima. Ketentuan ini diatur lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2013 Pasal 68 dan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 145/ PMK.05/2017. Dalam kaitannya dengan pengaturan pelaksanaan APBN di akhir tahun anggaran, salah satu esensi dari peraturan tersebut adalah penggunaan Jaminan Pembayaran Akhir Tahun Anggaran.

Penggunaan Jaminan Pembayaran Akhir Tahun Anggaran dapat ditinjau sebagai solusi dari masalah kebijakan (policy problem) di akhir periode Tahun Anggaran. Meskipun para pihak dalam konteks organisasi pelaksanaan APBN melaksanakan kewenangan dalam lingkungan kebijakan yang sama (dalam hal ini periode Tahun Anggaran yang sama, 1 Januari s.d. 31 Desember), terdapat “masalah kebijakan” yang menjadi sumber perlunya intervensi kebijakan. Dalam hal ini, adalah pengaturan atas periode yang wajar bagi salah satu pihak (dalam hal ini Menteri Keuangan) untuk melaksanakan kewenangan kebendaharaan di akhir tahun anggaran, seuai dengan kondisi umum pelaksanaan kewenangan administratif (yang dilaksanakan Kementerian/ Lembaga) sebagaimana diantisipasi sesuai dengan prognosis berdasarkan kondisi pada periode tahun-tahun anggaran sebelumnya.

Pemahaman atas kondisi ini dapat dirujuk kembali pada Peraturan Direktur Jenderal Perbendaharaan Nomor 13/PB/2018 Pasal 6 dan Pasal 14. Pada prinsipnya diatur, penerimaan tagihan atas beban APBN (melalui Surat Perintah Membayar/SPM dari Satuan Kerja) atas pelaksanaan pekerjaan (kontraktual) yang diselesaikan sampai dengan akhir tahun anggaran dibatasi sampai dengan 21 Desember 2018 (sebelum berakhirnya periode tahun anggaran pada tanggal 31 Desember 2018).

Penggunaan Jaminan Pembayaran Akhir Tahun, yang dapat diklaim sesuai dengan syarat dan ketentuan yang berlaku, merupakan solusi kebijakan atas potensi kerugian negara dalam hal telah dilaksanakan pembayaran namun tidak timbul kewajiban pembayaran akibat tidak terpenuhinya pretasi pekerjaan atau tidak diterimanya barang/jasa. Penetapan batas waktu penerimaan tagihan (SPM) sebelum berakhirnya tahun anggaran yang disertai penggunaan Jaminan Pembayaran Akhir Tahun Anggaran terkait erat dengan beberapa kondisi yang masih menjadi ciri pelaksanaan anggaran.

Meskipun sudah banyak berkurang, sejalan dengan penyempurnaan review, monitoring, dan stimulus kinerja keuangan lainnya-- sampai dengan saat ini masih terdapat potensi yang cukup besar atas terjadinya peningkatan pengajuan tagihan (SPM) dari Satuan Kerja di akhir tahun anggaran. Di samping permasalahan untuk pengakuan prestasi atas realisasi material bahan/alat dalam pelaksanaan pekerjaan (material on site) dan pengadaan bersifat terima jadi (turnkey), pada saat ini penentuan target penyerapan periodik yang ideal masih menjadi tantangan dalam upaya penyelesaian penumpukan belanja di akhir tahun anggaran.

Sebagai contoh adalah sebaran target penyerapan periodik pada Satker di lingkungan Kementerian Keuangan. Jika rata-rata target realisasi belanja per Satuan Kerja sampai dengan Triwulan III sebesar 60%, maka 40% sisanya merupakan jumlah yang cukup besar untuk direalisasikan pada Triwulan IV. Serangkaian kondisi dan upaya ini sejalan dengan urgensi kebutuhan intervensi kebijakan berupa pengaturan di akhir tahun anggaran.

Potensi Penyempurnaan

Di samping serangkaian upaya dan kebijakan yang telah dilaksanakan selama ini, di masa yang akan datang patut dievaluasi potensi pemanfaatan teknologi informasi sebagai salah satu alternatif solusi kebijakan pengeluaran negara pada akhir tahun anggaran. Sebagaimana diketahui, saat ini Kementerian Keuangan telah menggunakan SPAN di seluruh Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) dan terus mengembangkan SAKTI pada fase Piloting di tingkat Satuan Kerja lingkup Kementerian Keuangan. Terdapat potensi yang cukup besar dari fitur SPAN dan pengembangan SAKTI, modernisasi sistem dan integrasi informasi yang telah dicapai saat ini sebagai alternatif atas pengaturan pembatasan penerimaan tagihan (SPM) sebelum berakhirnya periode tahun anggaran dan penggunaan Jaminan Pembayaran Akhir Tahun Anggaran. Di antaranya adalah melalui pengaturan tanggal penerbitan SP2D, penggunaan escrow account dan/atau kombinasi dari berbagai alternatif. Sebagai perbandingan, pada masamasa sebelumnya, pengaturan atas pengeluaran negara pada akhir tahun meliputi pengelolaan saldo kas dengan jumlah tertentu pada Bank Operasional yang dikelola KPPN. Mekanisme kas akhir tahun ini dikenal dengan istilah “saldo besi”, dan saat ini tidak lagi digunakan sebagai bagian dari pengaturan pengeluaran negara pada akhir tahun anggaran. Hal tersebut seiring dengan reformasi pengelolaan kas negara melalui Treasury Single Account, dan implementasi SPAN melalui penggunaan RPKBUN-P SPAN, interkoneksi dengan perbankan dan penggunaan SP2D Elektronik.

Kesimpulan

Eksistensi pengaturan pelaksanaan pengeluaran negara pada akhir tahun anggaran dapat dipahami dalam konteks implementasi kebijakan publik, atas adanya resiko dan potensi kondisi yang membutuhkan intervensi kebijakan. Diantaranya yang bersumber dari resiko inherent atas terjadinya arrears. Di samping itu, terdapat kebutuhan yang bersumber dari “organizational context” dari interaksi dalam pelaksanaan kewenangan pengelolaan keuangan negara, yang disertai dengan indikasi masih tingginya potensi peningkatan pengajuan tagihan (SPM) di akhir tahun anggaran.

Pembatasan penerimaan tagihan (SPM) sebelum tanggal berakhirnya periode Tahun Anggaran yang disertai penggunaan Jaminan Pembayaran Akhir Tahun Anggaran merupakan bentuk pilihan kebijakan yang saat ini paling ideal. Namun demikian, berbeda dengan risiko arrears yang bersifat inherent, pilihan intervensi kebijakan sebagai solusi atas permasalahan yang bersumber dari “organizational context” ini kiranya memerlukan review dan penyempurnaan dalam jangka panjang. Hal ini sejalan dengan potensi pemanfatan kemajuan teknologi informasi, seiring dengan capaian modernisasi sistem perbendaharaan.

Di masa yang akan datang kiranya capaian tersebut di atas dapat meningkatkan nilai strategis kewenangan Menteri Keuangan terkait kebijakan pengeluaran negara pada akhir tahun anggaran. Pada saat ini, implementasi kewenangan ini secara efektif dilaksanakan oleh Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara di seluruh Indonesia berdasarkan ketentuan dan peraturan yang senantiasa disempurnakan untuk pelakasaan tugas dan fungsi Kementerian Keuangan yang lebih baik. Tidak sekedar ritual tahunan pada masa pergantian tahun yang bagi sebagian masyarakat identik dengan euforia dan kemeriahan.

Daftar Referensi Guess & Farnham (2000), Cases in Public Policy Analysis, 2nd Edition, Georgetown University Press, Washington DC Radev & Khemani (2007), PFM Technical Guidelines Note No. 3 Commitment Controls, IMF Schick, Allen (1999), Contemporary Approach to Public Expenditure Management, World Bank Institute

Oleh : Adi Setiawan, Kepala KPPN Ketapang

Artikel ini dimuat pada Majalah Treasury Perbendaharaan Terbitan ke-3 Tahun 2018.