Tinjauan atas Kebijakan Penyelesaian Pekerjaan yang Tidak Terselesaikan Sampai Dengan Akhir Tahun Anggaran dalam Konteks Public Expenditure Management (PEM)

Oleh Adi Setiawan, 

Kepala KPPN Makassar II

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang ditetapkan setiap tahunnya merupakan instrumen fiskal yang memiliki peran sangat penting dalam implementasi kebijakan publik. Dalam kontestasi kebijakan pemerintah atas beragam prioritas untuk peningkatan kesejahteraan masyarakat dan peningkatan kualias layanan, APBN menggarisbawahi komitmen pemerintah atas penggunaan hak dan kewajiban sumber daya keuangan yang sejalan dengan pelaksanaan fungsi alokasi, distribusi, dan stabilisasi dalam pelaksanaan kewenangan atas pengelolaan keuangan negara.

APBN yang ditetapkan setiap tahunnya dengan undang-undang juga memiliki fungsi otorisasi, perencanaan dan pengawasan. Berdasarkan asas anterioritas, persetujuan rancangan APBN oleh Dewan Perwakilan Rakyat (dan penetapannya menjadi Undang-Undang) merupakan bagian dari kehidupan berdemokrasi. Mekanisme yang terkait erat dengan fungsi otorisasi, perencanaan dan pengawasan APBN ini merupakan akses bagi warga negara melalui para wakil rakyat untuk turut serta memengaruhi dan menentukan arah rencana kebijakan serta pengawasan atas pelaksanaan kebijakan pemerintah dalam pengelolaan keuangan negara. Dalam Cases in Public Policy Analysis, Guess and Farnham (2000) berargumen bahwa dalam konteks analisis, kebijakan publik meliputi segenap program, proyek, pengaturan dan ketentuan yang pelaksanaan atau implementasinya menggunakan sumber daya keuangan negara dan diharapkan menghasilkan potensi kemanfaatan bagi masyarakat.

Sebagai rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui Dewan Perwakilan Rakyat, APBN memiliki fungsi otorisasi, perencanaan dan pengawasan dalam implementasi arah kebijakan pembangunan, program prioritas dan komitmen pemerintah dalam penyelenggaran fungsi dasar kehidupan bernegara dalam satu tahun anggaran. Melalui tahap pelaksanaan anggaran, elemen birokrasi pemerintah memiliki peran yang sangat penting dalam memastikan capaian atas rencana dan arah kebijakan APBN dimaksud. Dampak dari implementasi kebijakan publik, khususnya yang terkait erat dengan pelaksanaan anggaran sangat dipengaruhi oleh kerangka organisasi dan peraturan yang dapat dirinci di antaranya ke dalam fungsi-fungsi penganggaran, pelaporan, pengelolaan kas dan hutang, manajemen kas dan perbendaharaan, pengawasan internal dan audit (Guess dan Farnham 2000).

Dalam prakteknya, tahapan pelaksanaan anggaran meliputi kebijakan dan aktivitas yang melebihi periode satu tahun anggaran. Selain aktivitas pelaporan akuntabilitas sebagaimana ketentuan saat ini, terdapat beberapa kondisi yang terkait erat dengan implementasi dari asas periodisitas dalam fungsi otorisasi APBN. Salah satu diantaranya adalah yang berkaitan dengan kebijakan, pengaturan dan aktivitas atas penyelesaian atas pekerjaan yang tidak selesai sampai dengan akhir tahun anggaran.

Kebijakan atas penyelesaian pekerjaan yang tidak selesai sampai dengan akhir tahun anggaran, pada saat ini diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 243/PMK.05/2015. Pokok-pokok kebijakan dalam ketentuan tersebut meliputi:

1. kewenangan KPA/PPK untuk menetapkan pekerjaan yang akan diselesaikan dalam periode tertentu pada tahun anggaran berikutnya berdasarkan kesanggupan pihak ketiga/rekanan dan ketersediaan alokasi dana pada tahun anggaran berikutnya;
2. pengenaan denda kepada rekanan sebagai sanksi atas keterlambatan penyelesaian pekerjaan dan kesediaan pihak ketiga/rekanan untuk tidak menuntut bunga atas keterlambatan pembayaran akibat proses revisi dalam rangka penyediaan anggaran di tahun anggaran berikutnya.

Beberapa materi pengaturan lainnya, termasuk sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 145/PMK.05/2017 dan ketentuan pelaksanaan anggaran pada akhir tahun anggaran berfokus pada:

1. mitigasi atas potensi kerugian negara (melalui pengaturan atas penggunaan jaminan pembayaran), sebagai konsekuensi atas penerbitan perintah transfer (SP2D) sebelum adanya kewajiban atas terpenuhinya prestasi pekerjaan;
2. validitas potensi pengenaan denda atas adanya toleransi perpanjangan waktu penyelesaian pekerjaan, addendum kontrak atas perubahan sumber pendanaan dari alokasi anggaran tahun berikutnya, serta mekanisme pencairan/pembayaran dalam hal pekerjaan dapat diselesaikan pada periode yang ditentukan di tahun anggaran berikutnya.

Meskipun tidak sepenuhnya bebas dari resiko kegagalan klaim, penggunaan jaminan pembayaran atas pembayaran terhadap pekerjaan yang berpotensi untuk tidak selesai dapat meminimalkan potensi kerugian negara. Dalam konteks implementasi prinsip-prinsip pembayaran dalam rangka pelaksanaan APBN, pengaturan saat ini cukup efektif. Namun demikian, kebijakan dan pengaturan atas (i) potensi tidak selesainya pekerjaan sampai dengan akhir tahun anggaran dan (ii) penyelesaian kewajiban/pembayaran atas penyelesaian pekerjaan yang melewati akhir tahun anggaran, layak untuk mendapat perhatian dalam perspektif yang lebih luas dan sejalan dengan tugas dan fungsi institusi perbendaharaan sebagai bagian penting dari manajemen keuangan negara.

Sebagaimana pembahasan atas peran APBN sebagai instrumen kebijakan fiskal pada bagian sebelumnya, dalam konteks pelaksanaannya APBN sebagai otorisasi atas penggunaan potential resources diharapkan dapat menghasilkan output barang dan jasa yang memberikan dampak baik langsung maupun tidak langsung terhadap pencapaian tujuan dari program dan prioritas kebijakan dalam periode anggaran. Dengan demikian, fenomena tidak terselesaikannya pekerjaan sampai dengan akhir tahun anggaran memberikan dampak negatif dalam perspektif makro ekonomi, diantaranya:

1. Terlambat/tidak tersedianya fasilitas layanan publik yang direncanakan untuk dapat diwujudkan dalam periode tertentu, yang berpengaruh pada perencanaan periodik dan jangka panjang dari program-program pemerintah.
2. Terkendala atau tidak tercapainya program (prioritas) yang direncanakan secara berkesinambungan dapat mempengaruhi tingkat kesejahteraan
3. Kontribusi fungsi alokasi dan distribusi APBN yang tidak maksimal akbiat tertundanya ketersediaan aset strategis dengan hilangnya potensi multiplier effect yang dapat mempengaruhi revenue base dalam perencanaan dan pelaksanaan anggaran di tahun-tahun berikutnya.

Selanjutnya, --mengingat fenomena tidak terselesaikannya pekerjaan sampai dengan akhir tahun anggaran biasanya terkait dengan pelaksanaan belanja modal dengan alokasi yang cukup besar--, dibutuhkan interpertasi dan analisis yang lebih detail dan hard approach. Salah satunya karena potensi dampaknya terhadap validitas instrumen mikro ekonomi yang lazim menjadi ukuran dalam tahap pelaksanaan anggaran, sebagai berikut:

1. Dampaknya terhadap upaya pencapaian efisiensi pelaksanaan anggaran, baik dalam konteks perencanaan likuiditas maupun penyediaan sumber daya operational cost lainnya.
2. Berkurangnya kemanfaatan informasi pada laporan keuangan/akuntabilitas atas realisasi belanja atas asset yang belum dapat memberikan kontribusi pada layanan publik dan perekonomian.

Keterlambatan penyelesaian pekerjaan sampai dengan berakhirnya tahun anggaran juga menjadi salah satu indikasi dari etika birokrasi yang belum sepenuhnya sejalan dengan semangat perencanaan dan pelaksanaan APBN. Fungsi strategis APBN sebagai instrumen alokasi dan distribusi sumber daya menjadi tidak efektif, dalam hal tidak terselesaikannya pekerjaan bermula dari insentif dan motif untuk mendapatkan porsi alokasi yang lebih besar tanpa perencanaan dan mitigasi resiko yang memadai di tingkat pelaksanaan.

Mengingat dampaknya yang tidak kecil, di samping proses pengadaan diperlukan inventarisasi dan pemahaman atas aspek pelaksanaan tugas dan fungsi perencanaan dan pelaksanaan anggaran, yang berpotensi pada keterlambatan penyelesaian sampai dengan berakhirnya tahun anggaran. Mengacu pada kerangka analisis operational efficiency (Schick 1999), serta konteks organisasi commitment control (Radev dan Khemani 2007) terdapat beberapa milestone pengawasan/kontrol dalam pelaksanaan anggaran yang terkait erat dengan pengelolaan komitmen.

Pertama, dalam aspek internal control, pelaksanaan dari alokasi anggaran idealnya dapat dimonitor secara efektif progres dan mitigasi permasalahannya di tingkat kementerian/lembaga. Potensi keterlambatan pelaksanaan alokasi anggaran belanja yang dapat bermuara pada tidak selesainya pekerjaan seharusnya menjadi salah satu dari informasi pokok yang menjadi bahasan dalam review pelaksanaan anggaran di tingkat kementerian/lembaga. Kondisi keterlambatan ini dapat menjadi indikasi adanya gejala disinsentif di tingkat kementerian/lembaga untuk tetap mempertahankan porsi alokasi anggaran sampai dengan akhir tahun. Hal ini dimungkinkan dengan pengaturan saat ini mengingat toleransi penyelesaian pada periode tertentu di tahun anggaran berikutnya¹ sepanjang mitigasi atas resiko kerugian negara telah dipenuhi dengan mekanisme jaminan pembayaran. Apabila fenomena ini terjadi secara masif dengan sebaran insiden yang signifikan di banyak kementerian/ lembaga, tentunya akan mempengaruhi kemampuan pemerintah dalam memelihara aggregate fiskal discipline dalam periode yang ditentukan. Mengacu pada ketentuan saat ini, patut dipertanyakan dan diciptakan keseragaman dari mekanisme kordinasi antara satuan kerja dengan kementerian/lembaga dalam hal diperlukan realokasi anggaran untuk penyelesaian pekerjaan yang tidak selesai sampai dengan akhir tahun anggaran.

Kedua, dalam persepktif managerial discretion, terdapat peran penting KPA/PPK terhadap penetapan pekerjaan yang akan diselesaikan di tahun anggaran berikutnya. Idealnya, kewenangan KPA/PPK atas otorisasi anggaran yang menjadi tanggung jawabnya dapat dievaluasi periodik sebagai bagian dari mitigasi atas kondisi tidak selesainya pekerjaan. Dengan kata lain, terdapat exposure informasi yang memadai yang dapat diakses oleh para pemangku kepentingan dalam perencanaan dan pelaksanaan APBN atas progress pelaksanaan item anggaran yang berpotensi tidak selesai. Sebagai contoh, sistem informasi perbendaharaan yang ada saat ini mencatat status encumbrance (pencadangan alokasi) dari status kontrak/berdasarkan informasi yang disampaikan oleh satuan kerja kepada Direktorat Jenderal Perbendaharaan c.q Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara. Dengan potensi teknologi informasi saat ini, terdapat banyak peluang untuk meningkatkan validitas dan relevansi informasi ini untuk meningkatkan kontribusinya bagi manajemen pelaksanaan anggaran. Selanjutnya, mengingat potensi keterlambatan terkait pada pekerjaan konstruksi (belanja modal), dan tidak seluruhnya KPA/PPK memiliki pengetahuan yang sama terkait aspek-aspek pekerjaan konstruksi, perlu dikembangkan keseragaman prosedur dan kriteria yang dapat menjadi dasar referensi bagi KPA/PPK dalam penetapan pekerjaan yang dapat diselesaikan di tahun anggaran berikutnya.

Ketiga, dalam konteks external control, dengan prosedur dan mekanisme pelaksanaan anggaran saat ini setidaknya terdapat peran strategis Direktorat Jenderal Perbendaharaan di samping pelaksanaan tugas dan fungsi auditor eksternal (BEPEKA dan BPKP). Salah satu diantaranya, melalui instrumen kebijakan dan monitoring saat ini, terdapat potensi untuk memitigasi status pelaksanaan pekerjaan melalui aktivitas spending review. Upaya untuk menciptakan kondisi ini dapat dimulai dari penyediaan format informasi dan formula dasar yang dapat dilaksanakan di tingkat kantor vertikal (Kanwil Ditjen Perbendaharaan dan KPPN). Upaya lain, dapat berupa menjadikan informasi progres atas pekerjaan yang berpotensi tidak selesai sebagai salah satu fokus dalam laporan periodik dan materi catatan dalam laporan keuangan.

Sebagaimana disarikan Allen Schick (1999) dalam A Contemporary Approach to Public Expenditure Management, modernisasi pengelolaan keuangan negara yang berdampak positif pada operational efficiency dapat dicapai melalui kerangka mekanisme yang berbasis kebijakan/peraturan, peran dan informasi (rule, role, and information). Proporsi dan kerangka penerapannya tentunya berbeda di banyak negara, dan tergantung pada ketentuan dan prinsip dasar atas sifat otorisasi anggaran yang berlaku pada suat negara. Sebagai perbandingan, mekanisme warrant² (OECD, 2001) diterapkan di beberap negara atas alokasi APBN sebagai otorisasi periodik (triwulanan atau semesteran) atas rencana keuangan yang telah ditetapkan sebagai proyeksi ekonomi tahunan. Dalam konteks pelaksanaan anggaran di Indonesia, model yang diterapkan di negara lain belum tentu sesuai. Namun demikian, terdapat potensi yang sama besarnya untuk memaksimalkan elemen kebijakan yang serupa (yaitu rules, roles, and information) dengan substansi yang berbeda, dalam memitigasi potensi permasalahan dalam penerapan prinsip-prinsip keuangan negara khususnya terkait pelaksanaan APBN. Beberapa potensi penyempurnaan yang kiranya dapat menjadi referensi bagi peningkatan kualitas kebijakan di masa yang akan datang, diantaranya:

1. Tantangan untuk lebih meningkatkan kontribusi segenap pemangku kepentingan dari compliance emphasize (penekanan pada kepatuhan regulasi) kepada mekanisme yang mengarah kepada value based delivery. Kebijakan di masa yang akan datang idealnya dapat meningkatkan peran Aparat Pengawasan Internal Pemerintah (APIP) dalam memitigasi proyeksi kendala pelaksanaan anggaran. Dalam konteks pembahasan kebijakan saat ini atas pekerjaan yang belum selesai sampai akhir tahun anggaran, peran APIP lebih terlihat sebagai safeguard atas keputusan KPA/PPK untuk menetapkan pekerjaan (yang sudah terlambat) untuk dilanjutkan di tahun anggaran berikutnya
2. Potensi peningkatan fokus dan kesamaan persepsi atas implementasi prinsip - prinsip pelaksanaan anggaran yang mengarah pada perspektif strategis kebijakan penganggaran. Meskipun kebijakan saat ini cukup efektif memitigasi potensi fraud pelaksanaan APBN (pembayaran) atas prestasi yang tidak/belum diterima, mitigasi atas potensi kendala penerapan fungsi otorisasi dan prinsip periodisitas anggaran cenderung bersifat case handling yang insidentil. Hal ini terlihat diantaranya dari pengaturan dan pembahasan yang terkait dengan pengaturan anggaran pada akhir tahun. Di masa yang akan datang, potensi sejenis idealnya dapat menjadi salah satu fokus dan substansi laporan periodik dari aktivitas monitoring dan evaluasi serta review yang saat ini telah diupayakan, misalnya melalui aktivitas spending review dan sejenisnya.
3. Pemanfaatan teknologi informasi yang relevan dengan lebih intensif. Interkoneksi khususnya antara Direktorat Jenderal Perbendaharaan dengan satuan kerja yang terus disempurnakan dengan berbasis teknologi informasi, idealnya dapat mengidentifikasi data yang relevan untuk mendukung aktivitas monitoring yang real time. Meskipun informasi pencadangan atas alokasi anggaran saat ini sudah diatur dan menjadi salah satu komponen penilaian kinerja pengelolaan anggaran, terdapat beberapa dimensi reliabilitas/update informasi yang layak untuk disempurnakan. Diantaranya terkait dengan informasi atas kemajuan pelaksanaan pekerjaan dan kaitannya dengan capaian output, informasi potensi resiko tidak selesai berbasis data jangka waktu kontrak dan rencana penyelesaian, serta reliabilitas renana angsuran/termin dalam konteks perencanaan kas yang merupakan bagian utama dari operational cost dalam pelaksanaan anggaran suatu negara. Informasi yang relevan serta pemanfaatan teknologi informasi yang proporsional akan menjadi komponen pengungkit (leverage) bagi kemanfaatan dari tugas dan fungsi institusi treasury atas orientasi pada kepatuhan (compliance emphasize) dan kejelasan peran (clarity of role) yang selama ini telah menjadi salah satu keunggulan kebijakan pelaksanaan anggaran di Indonesia.

Sebagaimana dimuat di Indonesian Treasury Update (ITUp) Volume 4 nomor 6 Periode November - Desember 2019, yang bisa diakses pada sumber berikut:

https://www.djpbn.kemenkeu.go.id/portal/images/itup/itup_vol_4_nomor_6_2019.pdf

------------------------------------------

¹ Istilah toleransi, digunakan sesuai dengan terminologi yang digunakan dalam hasil kajian salah satu unit vertikal BEPEKA atas subtansi permasalahan yang didiskusikan. (https://semarang.bpk.go.id/?p=4253). 

² Warrant is a release of all, or more commonly a part of total annual appropriation on a quarterly or monthly basis that allow line ministry or spending agency to make commitments.

Daftar Pustaka

Badan Pemeriksa Keuangan Perwakilan Provinsi Jawa Tengah (2014). Kajian atas Pemahaman Pemberian Kesempatan 50 Hari Kalender, Pemutusan Kontrak dan Sanksi-Sanksi dalam Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Diakses pada https://semarang.bpk.go.id/?p=4253.

Guess, G. M., dan Farnham, P. G. (2000). Cases in Public Policy Analysis. Second Edition, Washington, D.C.: Georgetown University Press.

Organisation for Economic Co-operation and Development (2001). Managing Public Expenditure, A reference book for transition countres, Ch 7. The Budget Execution Cycle, Government Finance, Ed. Richard Allen & Daniel Tomassi

Radev, D., dan Khemani, P. (2007). Commitment Controls. PFM Technical Guidelines Note No. 3.

Schick, A. (1999). A Contemporary Approach to Public Expenditure Management. World Bank Institute, Governance, Regulation and Finance Division.

Peraturan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 194/PMK.05/2014 tentang Pelaksanaan Anggaran Dalam Rangka Penyelesaian Pekerjaan Yang Tidak Terselesaikan Sampai Dengan Akhir Tahun Anggaran. 

Peraturan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 243/PMK.05/2015 Tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Keuangan Nomor 194/PMK.05/2014 Tentang Pelaksanaan Anggaran Dalam Rangka Penyelesaian Pekerjaan Yang Tidak Terselesaikan Sampai Dengan Akhir Tahun Anggaran.

Peraturan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 145/PMK.05/2017 Tentang Tata Cara Pembayaran Atas Beban Anggaran Pendapatan Dan Belanja Negara Sebelum Barang Jasa Diterima.

Peraturan Direktur Jenderal Perbendaharaan Nomor PER-13/PB/2019 Tentang Pedoman Pelaksanaan Penerimaan Dan Pengeluaran Negara Pada Akhir Tahun Anggaran 2019.