Kerja Sama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU) merupakan salah satu instrumen pembiayaan yang dikembangkan pemerintah untuk mempercepat penyediaan infrastruktur nasional melalui kolaborasi dengan sektor swasta. Dalam praktiknya, keberhasilan skema KPBU tidak hanya diukur dari selesainya pembangunan fisik suatu proyek, tetapi juga dari bagaimana aset yang dihasilkan dikelola, diakui, dan dilaporkan secara akuntabel dalam Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP). Aspek akuntabilitas tersebut menjadi sangat penting mengingat infrastruktur hasil KPBU merupakan aset strategis negara yang harus disajikan secara andal sesuai dengan standar akuntansi yang berlaku.
Salah satu proyek KPBU berskala nasional yang saat ini menjadi perhatian pemerintah adalah pembangunan Jalan Tol Solo–Yogyakarta–NYIA Kulon Progo. Jalan tol ini melintasi beberapa wilayah di Provinsi Jawa Tengah dan Daerah Istimewa Yogyakarta, termasuk Kabupaten Klaten. Kehadiran proyek nasional ini diharapkan mampu memperkuat konektivitas antardaerah sekaligus mendukung pemerataan pembangunan. Pemerataan tersebut tidak hanya ditujukan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, tetapi juga memperluas akses masyarakat terhadap layanan pendidikan, pariwisata, investasi, dan berbagai aktivitas sosial lainnya.
Kota Surakarta (Solo) dan Kota Yogyakarta merupakan dua pusat pertumbuhan yang memiliki potensi ekonomi, kekayaan budaya, serta fasilitas pendidikan yang berkembang pesat. Melalui pembangunan jalan tol, pemerintah berupaya mengintegrasikan kedua wilayah tersebut agar memiliki konektivitas yang lebih efisien. Dengan demikian, mobilitas masyarakat, distribusi barang dan jasa, serta arus wisatawan diharapkan semakin meningkat sehingga mampu memberikan dampak ekonomi yang lebih luas bagi wilayah sekitarnya.
Skema Pembiayaan dan Pengusahaan
Pembangunan Jalan Tol Solo–Yogyakarta–NYIA Kulon Progo dilaksanakan melalui skema Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) atas prakarsa badan usaha (unsolicited project). Berbeda dengan proyek yang diinisiasi pemerintah, pada skema ini usulan proyek berasal dari badan usaha berdasarkan hasil identifikasi kebutuhan, inovasi, serta kajian kelayakan yang dilakukan secara mandiri. Selanjutnya, usulan tersebut dievaluasi oleh pemerintah sebelum ditetapkan sebagai proyek KPBU.
Dalam proyek ini, Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat melalui Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) bertindak sebagai Penanggung Jawab Proyek Kerja Sama (PJPK). Sementara itu, pengusahaan jalan tol dilaksanakan oleh PT Jasamarga Jogja Solo (PT JMJ) sebagai Badan Usaha Jalan Tol (BUJT). PT JMJ merupakan perusahaan konsorsium yang melibatkan PT Jasa Marga (Persero) Tbk dan PT Adhi Karya (Persero) Tbk, dengan komposisi kepemilikan saham awal terdiri atas PT Daya Mulia Turangga–PT Gama Group sebesar 51 persen, PT Jasa Marga (Persero) Tbk sebesar 25 persen, dan PT Adhi Karya (Persero) Tbk sebesar 24 persen.
Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT) beserta Perjanjian Penjaminan Proyek ditandatangani pada September 2020 dengan cakupan pembangunan sepanjang 96,57 kilometer. Nilai investasi proyek diperkirakan mencapai sekitar Rp26,6 triliun, sementara beberapa dokumen Kementerian PUPR mencantumkan estimasi sebesar Rp27,49 triliun sebagai hasil pembaruan perhitungan investasi. Proyek ini menggunakan skema Build Operate Transfer (BOT) atau Bangun Guna Serah yang merupakan bentuk perjanjian kerja sama di mana pihak swasta (investor) membangun, mengoperasikan, dan menyerahkan kembali suatu fasilitas atau infrastruktur kepada pemilik lahan (seperti pemerintah) setelah masa waktu tertentu berakhir. Proyek ini dikembangkan melalui skema konsesi jasa dengan jangka waktu konsesi selama 40 tahun serta ditetapkan sebagai bagian dari Proyek Strategis Nasional (PSN) dan PPP Book Indonesia atau Public-Private Partnership Book) yang merupakan daftar resmi proyek infrastruktur yang direncanakan atau ditawarkan oleh pemerintah menggunakan skema Kerja Sama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU).
Sebagai salah satu pemegang saham, PT Jasa Marga (Persero) Tbk menanamkan investasi sekitar Rp6,6 triliun melalui kepemilikan sebesar 25 persen pada badan usaha pemegang konsesi. Pengembalian investasi dilakukan melalui mekanisme pemungutan tarif (user charge) dari pengguna jalan selama masa konsesi berlangsung. Sejak 2 Juli 2025, sebagian ruas jalan tol, termasuk segmen Klaten–Prambanan, telah mulai dioperasikan tanpa tarif sebagai masa operasional awal sebelum pemberlakuan tarif sesuai ketentuan dalam perjanjian konsesi.
Penerapan ISAK 16 pada Konsesi Jalan Tol Solo–Yogyakarta
Karakteristik utama perjanjian konsesi Jalan Tol Solo–Yogyakarta–NYIA Kulon Progo terletak pada mekanisme pengembalian investasinya. Operator tidak menerima pembayaran tetap yang dijamin pemerintah, melainkan memperoleh hak untuk memungut tarif secara langsung dari pengguna jalan. Dengan demikian, hak yang dimiliki operator bukan merupakan hak kontraktual tanpa syarat untuk menerima kas dari pemerintah, tetapi hak ekonomi yang bergantung pada tingkat penggunaan jalan tol oleh masyarakat.
Berdasarkan karakteristik tersebut, hak konsesi lebih tepat diklasifikasikan sebagai aset tak berwujud (intangible asset) sebagaimana diatur dalam ISAK 16 tentang Perjanjian Konsesi Jasa. Pengakuan ini didasarkan pada kenyataan bahwa operator menanggung risiko permintaan (demand risk), yaitu risiko yang timbul akibat fluktuasi volume kendaraan yang menggunakan jalan tol. Oleh karena itu, hak konsesi tidak memenuhi kriteria sebagai aset keuangan karena tidak terdapat jaminan pembayaran minimum dari pemerintah.
Pengakuan Biaya Konstruksi dan Operasi
Selama masa pembangunan, operator mengakui pendapatan dan biaya konstruksi sesuai dengan standar akuntansi yang mengatur kontrak konstruksi dan pengakuan pendapatan. Seluruh biaya yang timbul dari kegiatan konstruksi, operasi, maupun pemeliharaan, termasuk pekerjaan pelapisan ulang jalan (resurfacing), diakui berdasarkan tingkat penyelesaian pekerjaan (percentage of completion).
Pendekatan tersebut mencerminkan substansi ekonomi proyek karena biaya konstruksi tidak dibebankan sekaligus pada saat pengeluaran terjadi, melainkan diakui secara bertahap sesuai dengan progres pembangunan. Dengan demikian, laporan keuangan mampu memberikan gambaran yang lebih wajar mengenai kinerja keuangan operator selama masa konstruksi berlangsung.
Kewajiban Pemeliharaan Infrastruktur
Selain berkewajiban membangun dan mengoperasikan jalan tol, operator juga memiliki tanggung jawab kontraktual untuk menjaga kualitas infrastruktur selama masa konsesi. Pada akhir periode konsesi, infrastruktur harus diserahkan kembali kepada pemerintah dalam kondisi yang memenuhi standar sebagaimana ditetapkan dalam perjanjian.
Sesuai dengan ketentuan ISAK 16 serta standar akuntansi mengenai provisi, liabilitas kontinjensi, dan aset kontinjensi, kewajiban tersebut harus diakui sebagai provisi apabila memenuhi kriteria pengakuan. Dalam konteks Jalan Tol Solo–Yogyakarta–NYIA Kulon Progo yang memiliki masa konsesi selama 40 tahun, PT Jasamarga Jogja Solo perlu mengakui provisi atas kewajiban pemeliharaan berkala, seperti pelapisan ulang perkerasan jalan dan pekerjaan rehabilitasi lainnya, secara sistematis sepanjang masa operasional. Pengakuan tersebut bertujuan untuk memastikan bahwa pada akhir masa konsesi aset infrastruktur dapat diserahkan kembali kepada pemerintah dalam kondisi yang sesuai dengan standar pelayanan yang telah diperjanjikan.
Secara keseluruhan, penerapan skema KPBU pada Jalan Tol Solo–Yogyakarta–NYIA Kulon Progo menunjukkan bahwa keberhasilan proyek tidak hanya ditentukan oleh penyelesaian pembangunan fisik, tetapi juga oleh tata kelola keuangan dan akuntansi yang akuntabel. Penerapan ISAK 16 memberikan landasan konseptual bagi pengakuan hak konsesi, pengukuran biaya konstruksi, serta pencatatan kewajiban pemeliharaan sehingga laporan keuangan mampu merepresentasikan substansi ekonomi dari perjanjian konsesi. Dengan demikian, akuntabilitas pengelolaan aset hasil KPBU dapat terjaga sekaligus mendukung transparansi pengelolaan keuangan negara.
Penulis : Prima Rahmita A (KPPN Klaten)
