(oleh: Sugiarso, Kepala KPPN Surakarta)

Peraturan Pemerintah nomor 5 tahun 2013, menyebutkan bahwa alokasi belanja subsidi disediakan dalam APBN untuk memenuhi hajat hidup orang banyak. Pengertian hajat hidup orang banyak jika dikaitkan dengan pemberian subsidi, tentunya memiliki arti yang menyempit atau dengan kata lain terdapat pembatasan (targeted). Hal ini tidak terlepas dari pengertian subsidi yaitu sebagai alat ukur untuk menjaga harga, sehingga barang yang diproduksi dapat dengan mudah diperoleh konsumen sesuai dengan kemampuannya (Soritaon Siregar: Kebjakan Subsidi Ditengah Ancaman Krisis Ekonomi, PT Adamantium Kreasi Cipta, 2010).

Pengelolaan belanja subsidi telah berjalan selama berpuluh-puluh tahun, dengan berbagai macam skema subsidi, baik yang ditujukan kepada perorangan (individu), kelompok ataupun badan usaha; namun banyak permasalahan yang sampai saat ini belum terselesaikan, sehingga pengelolaan belanja subsidi belum sepenuhnya dikatakan efektif dan efisien. Salah satu permasalahan yang cukup serius adalah masalah ketepatan sasaran subsidi. Pada dasarnya subsidi harus diberikan kepada penerima yang tidak mampu menanggung harga suatu barang/jasa; dengan demikian belanja subsidi memiliki batasan, yaitu: batasan dana (sumber APBN) dan batasan penerimanya. Batasan penerima subsidi, karena orang atau badan yang tidak sanggup menanggung harga barang/jasa tertentu pada umumnya adalah sebagian (minoritas) dari masyarakat keseluruhan. Dengan demikian barang/jasa subsidi harus disediakan secara terbatas; namun dalam kenyataannya sering kita temukan bahwa barang-barang yang disubsidi tersebut ternyata lebih mudah didapat/diperoleh dibanding barang yang tidak disubsidi. Sebagai contoh adalah bahan bakar premium (waktu lalu), listrik 450W dan LPG 3kg.

Penulis dalam hal ini, sesuai dengan pengalamannya, hanya akan menyoroti tentang kebijakan belanja subsidi Kredit Program. Permasalahan utama belanja subsidi Kredit Program, dapat diketahui antara lain dari hasil temuan BPK yang menyatakan bahwa pelaksanaan belanja subsidi Kredit Program tidak dapat diyakini ketepatan sasarannya. Tentu ini masalah yang serius, mengingat program telah berjalan sangat lama dengan dukungan dana yang besar, namun tidak dapat diketahui tujuan pelaksanaan program dapat dicapai atau tidak.

Kelemahan pengelolaan belanja subsidi tersebut harus segera diatasi oleh Menteri Keuangan beserta jajarannya selaku pengelola belanja subsidi; bahkan lebih khusus lagi hal ini menjadi masalah utama Direktorat Jenderal Perbendaharaan sebagai unit yang meiliki kewenangan dalam merumuskan kebijakan Kredit Program.

A. REALITA SUBSIDI KREDIT PROGRAM

Sejauh ini penulis belum menemukan literatur yang mendefinisikan Kredit Program secara jelas, sehingga penulis berpendapat bahwa Kredit Program adalah kredit/pinjaman yang diberikan atau dijamin oleh pemerintah kepada orang secara individu atau berkelompok atau badan, untuk mencapai tujuan yang ditetapkan pemerintah. Subsidi Kredit Program yang dalam APBN dikategorikan sebagai Belanja Subsidi Nonenergi, dalam prakteknya dibedakan menjadi dua jenis, sesuai sumber dananya; yaitu:

1. Dana Pemerintah; dalam skema ini, Pemerintah meminjamkan dana/yang setara kepada masyarakat sasaran baik secara langsung maupun melalui lembaga keuangan (bank sebagai channeling/executing).
2. Dana Pihak Ketiga (perbankan); dalam skema ini bank memberikan pinjaman secara langsung kepada sasaran yang ditetapkan pemerintah (bank sebagai executing) dan pemerintah memberikan penjamin risiko kredit atau pemberi subsidi bunga/premi penjaminan.

Sepanjang pengamatan penulis, dalam pelaksanaan Subsidi Kredit Program yang terdiri dari berbagai macam skema, selalu ditemukan kelemahan-kelemahan, baik oleh aparat pemeriksaan ataupun hasil kajian independen. Sebagai contoh, di bawah ini beberapa kelemahan dari skema kredit program, yaitu:

Dana Pemerintah; Sekitar tahun 1970, pemerintah menjalankan Proyek Perkebunan Inti Rakyat (PIR) dan Unit Pembangunan Perkebunan (UPP). Gambaran secara singkat skema ini; pemerintah membangun perkebunan baik dilahan baru maupun lahan milik petani yang sudah ada, kemudian setelah pembangunan tersebut berhasil, lahan diserahkan kepada petani penerima/pemilik dan biaya pembangunan dikonversikan menjadi pinjaman petani yang dicicil dari hasil panen kebun. Piutang atas skemaini telah lama dinyatakan macet selama puluhan tahun, namun sampai saat ini belum terselesaikan sehingga akses kredit petani penunggak kepada perbankan menjadi tertutup.

Dana Pihak Ketiga: Kredit Usaha Rakyat (KUR) yang digulirkan mulai 2007 untuk membantu akses pembiayaan pelaku usaha mikro, kecil dan menengah melalui skema kredit perbankan yang disubsidi oleh pemerintah berupa premi (imbal jasa) penjaminan kredit. Dalam skema ini, bank memberikan kredit/pembiayaan, sedangkan pemerintah memberikan subsidi premi penjaminan sebesar 3,5%per tahun melalui perusahaan penjamin kredit yang ditetapkan. Kebijakan KUR diarahkan oleh suatu komite kebijakan yang anggotanya terdiri dari beberapa pimpinan kementerian/lembaga dan diketuai oleh Menteri Koordinator Bidang Perekonomian. Selama kurun waktu 2007 - 2014, KUR telah diakses oleh lebih dari 10 juta pelaku usaha dengan nilai kredit -/+ Rp178Triliun; namun tidak beda dengan skema Kredit Program yang lebih dahulu ada, skema ini tidak lepas dari kelemahan, sebagaimana diungkap oleh BPK; antara lain bahwa mekanisme pengelolaan belanja subsidi KUR kurang memadai sehingga diragukan ketepatan sasarannya.

Secara umum, pengorbanan sumber-sumber (tertuang dalam APBN) atas pelaksanaan suatu program yang sudah berjalan cukup lama tentunya sangat besar; namun jika pengorbanan tidak disertai hasil yang sesuai harapan karena berbagai kelemahan baik di perencanaan maupun di pelaksanaannya, sudah seharusnya program segera dihentikan. Penghentian atau moratorium suatu kegiatan yang tidak mengarah pada sasaran kegiatan itu sendiri, tentu saja selain untuk mengurangi pemborosan dana, tenaga, waktu, dan sebagainya; juga didasari suatu realita bahwa sumber-sumber tersebut selalu tersedia dalam jumlah yang lebih kecil dibandingkan dengan rencana program/kegiatan yang harus dibiayai pemerintah.

Di atas telah disebutkan bahwa suatu program, termasuk Kredit Program, dapat mengandung kelemahan baik di sisi perencanaan maupun di sisi pelaksanaan. Sisi perencanaan biasanya berkaitan dengan rumusan kebijakan atau perubahan atas suatu kebijakan yang sebelumnya telah berjalan. BPK dalam melakukan audit atas Laporan Keuangan Pemerintah atau audit Dengan Tujuan Tertentu, sering menanyakan tentang dokumen kajian yang mendukung suatu kebijakan baru ataupun perubahan suatu kebijakan. Beberapa pelajaran yang dapat diambil ketika penulis berhadapan dengan auditor BPK dalam rangka audit KUR (baik audit laporan keuangan maupun audit tematik), dapat disajikan antara lain sebagai berikut:

1. Kurangnya dukungan kajian atas kebijakan KUR tahun 2007; pemerintah, dalam hal ini Komite Kebijakan dan Kementerian Keuangan tidak dapat menunjukkan bukti-bukti bahwa program KUR dilahirkan atas dasar kajian yang memadai sebelum program dijalankan. Misalnya, apa yang melandasi dipilihnya skema KUR berupa kredit perbankan dengan subsidi premi penjaminan.
2. Selama pelaksanaan skema KUR, sering terjadi perubahan aturan baik yang dikeluarkan oleh Menteri Keuangan maupun oleh Komite Kebijakan; namun sekali lagi, pemerintah tidak dapat menunjukkan bukti berupa kajian yang mendukung perubahan atas kebijakan yang telah dijalankan sebelumnya. Misalnya, apa dasar kajian yang digunakan untuk membenarkan perubahan atas besaran premi, umur dan coverage

Selain temuan aparat pemeriksa di atas, terdapat juga hasil kajian peneliti independen (Kredit Usaha Rakyat Di Era Otonomi Daerah; DR Agus Eko Nugroho, LIPI 2013) atas pelaksanaan skema KUR periode 2007 s.d. 2013; antara lain sebagai berikut:

1. Program KUR yang berbasis komersial memberi manfaat besar pada bank pelaksana dan perusahaan penjamin kredit, tetapi mengecilkan kontribusinya dalam pengentasan kemiskinan.
2. Desain program KUR yang berfokus pada bank pelaksana, lembaga penjaminan kredit dan pemerintah pusat cenderung memarginalkan peran pemda.

B. MENATA KEBIJAKAN KREDIT PROGRAM

Pengalaman adalah guru yang paling baik, demikian bunyi kata bijak yang harus selalu diingat dan diterapkan dalam merumuskan kebijakan pengelolaan belanja subsidi Kredit Program. Telah cukup lama dan mahal pemerintah mengelola belanja subsidi Kredit Program dan telah banyak kesalahan yang terjadi baik di saat perencanaan maupun pelaksanaan program. Dengan Berbekal itu semua, tentunya sudah cukup bagi pemerintah untuk mampu merancang satu skema subsidi kredit program yang ‘sempurna’. Dengan bahasa yang sederhana, merancang skema yang ‘sempurna’ tersebut pada dasarnya adalah menggabungkan hal-hal baik yang telah dilaksanakan pada program sebelumnya dan menghilangkan atau mengganti hal-hal buruk yang telah dikenali terjadi dalam pelaksanaan program di masa yang lalu.

Dengan memperhatikan hal-hal yang telah diuaraikan di atas, ada beberapa langkah yang menurut penulis harus ada dalam pengelolaan belanja subsidi Kredit Program yang ideal; antara lain sebagai berikut:

1. Tahap Perencanaan Program

Kegiatan yang harus ada pada tahap ini adalah melakukan kajian yang memadai atas suatu rumusan kebijakan yang akan dijalankan; tidak perlu dibedakan apakah kebijakan tersebut diusulkan pimpinan tertinggi atau usulan dari staff, semuanya harus dikaji secara memadai. Kajian yang memadai paling tidak harus bisa menjawab ‘what? why? Who? Where? When? How?’; misalnya:

1. Program apa ? mampu menjawab, apa yang terbaik dilakukan untuk mencapai suatu keadaan yang dicita-citakan (sasaran).
2. Mengapa harus dengan itu? menjawab, cara menutup gap antara kondisi/keadaan sasaran sebelum dan harapan setelah program dijalankan (indikator keberhasilan).
3. Siapa melakukan apa? Menjawab, para pihak yang terkait pengelolaan program beserta tugas masing-masing (regulator, operator dan supervisor)
4. Di wilayah mana program dijalankan? sebaran domisili/keberadaan dan tingkatan kemampuan sasaran.
5. Kapan tujuan akan dicapai? Umur pelaksanaan program, sejak roll outd. sasaran tercapai.
6. Berapa banyak biaya? Mengukur kemampuan para pihak dalam membiayai program dari awal sampai sasaran tercapai.2. Tahap Pelaksanaan

Pelaksanaan atau eksekusi di mulai dari pendefinisian hasil kajian dalam seperangkat aturan main oleh regulator program, selanjutnya akan dipergunakan sebagai pedoman bagi operator untuk menjalankan bermacam kegiatan program. Pedoman/aturan main harus dimengerti secara jelas dan sama antara pembuat aturan dan pelaksana, serta memiliki kesetaraan tugas dan tanggungjawab bagi para pihak yang terkait.

        3.  Monitoring dan Evaluasi

Tahap ini pada prinsipnya harus ada karena diperlukan peran untuk memastikan bahwa seluruh rencana telah dijalankan oleh para pihak dan harus ada juga yang melakukan tugas untuk melakukan koreksi kebijakan dalam kondisi tertentu.

 C. PENUTUP

Demikian beberapa hal yang perlu digaris-bawahi agar pengelolaan Belanja Subsidi Kredit Program di masa depan dapat efektif dan efisien demi cita-cita pengelolaan APBN untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.